2014-2015年度全国保障性住房研究报告

2015-05-04 17:17:53　来源：中国房地产研究会　作者：　阅读：　字体 : 大中小

上海易居房地产研究院3月6日发布了《2014-2015年度保障房年报》之保障房影响及发展趋势报告。报告指出，近年保障房建设经济贡献能力弱化，但民生效应增强。保障房建设新常态轨迹逐渐清晰：少建保障房、收购存量商品房作保障房，货币补贴为主，棚改、农村危房改造提速。

易居房地产研究院研究员谢金龙指出，经过几年的高速建设，保障房现在进入产出高峰，而一些地方保障房入住率低，“民心房”面临屡遭弃申的尴尬。由此，在房地产市场调控中应注重盘活存量，减少浪费。未来几年应该会减少新建保障性住房，取而代之的是通过回购商品房盘活存量等方式提供住房保障。

2014年，住建部表示，鼓励和支持符合公共租赁住房保障条件的家庭，通过租赁市场解决住房问题，政府按规定提供货币化租赁补贴。谢金龙认为这种由过去实物保障向未来货币补贴为主的公共租赁住房模式是一个伟大的转变。这种模式会节省大量资源，提升效益，让更多中低收入者都买得起房。

一、保障房建设的主要影响

1、对民生的影响：实现中低收入者居者有其屋

近年来，低收入家庭的居住环境问题日益突出，加强保障性住房的建设，能够满足人民的基本民生需求。数据显示，截至2010年底，我国城镇保障性住房覆盖率为7%左右。加上“十二五”期间的3600万套，则至2015年末，全国保障性住房（包含棚改房），共计5000万套左右。若按届时全国城镇常住家庭总数2.3亿户计算，则保障房将使约22％的城镇家庭受益。有利于提升低收入居民的居住条件，使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难问题得到有效缓解，外来务工人员居住条件得到明显改善。

2、对经济的拉动作用：逐年弱化

新开工方面，2009至2011年，保障性住房开工量快速增加，由2009年的330万套上升至2011年的1043万套，其后几年基本稳定在700万套左右。

随着保障性住房开工建设规模的扩大，保障性住房的在建规模也持续处在高位，因此，保障性住房的开发投资量将迅速增长。为了具体测算保障性住房投资额，我们首先测算保障性住房年度在建规模。

为了测算保障房投资额以及占房地产开发投资的比重，我们假定：

Ø 保障房用地不论是划拨还是招拍挂，按均值2000元/平方米成本计入开发投资，在建工程单位面积成本约为2500元/平方米；

Ø 按照国家标准，从开工到竣工的建设工期约为2.5年；

Ø 保障房的套均面积为60平方米。

Ø 预计2015年房地产开发投资增速为10%

根据计算，我们得出“十二五”期间保障房投资额，如下图3。保障房开发投资在“十二五”开局2011年及2012年头两年都超过2万亿，之后随着保障房逐渐竣工结转，所需建设资金有所下降。

随着近年保障性住房投资额逐年下降，保障性住房对房地产行业的拉动作用也在逐渐减小，保障性住房投资额占房地产开发投资的比重由2011年超过35%下降到2014年不足20%，预计2015年占比低于18%。原因主要基于两方面：一方面，房地产开发投资额逐年快速增长，年均接近17%；另一方面，由于保障性住房在建工程量基本上逐年在下降。

从对经济的影响上看，近年保障性住房建设对国民经济仍具有不错的拉动作用。通过测算，2011年，保障房开发投资对固定资产投资拉动7个左右百分点，可谓对固定资产投资的贡献较大。但随着保障房在建规模的逐渐下降，以及固定资产投资的快速增长，这一拉动作用也在迅速减弱，预计2015年保障房开发投资对固定资产投资拉动约3个百分点。

二、未来几年保障房发展趋势

1、少建保障房、收购存量商品房作保障房

经过几年的高速建设，保障房现在进入产出高峰，而一些地方保障房入住率低，“民心房”面临屡遭弃申的尴尬。各省保障房审计报告也显示，海南保障房近万套空置，广东1.15万套空置，山东1.29万套空置，云南则多达2.3万套空置。据《财经》记者调查，保障房空置情况在湖北、重庆、河南等地亦不同程度存在，普遍空置率在20%左右，个别地方空置率一度超过50%。中国家庭金融调查(CHFS)发布报告称，2013年城镇地区经济适用房空置率高达23.3%。由此，在房地产市场调控中应注重盘活存量，减少浪费。未来几年应该会减少或停止（部分地区）新建保障性住房，取而代之的是通过回购商品房盘活存量等方式提供住房保障。

回购商品房作保障房是将市场库存高的商品房转化为刚性需求住房。通过政府搭建平台，以一定折扣从市场采购商品房用于保障性住房，商品房质量比政府自建的安置房质量好，百姓愿意接受，对库存较高的房能消化部分库存。

根据国家开发银行2014年6月出台的《关于进一步加强统筹协调好棚户区改造贷款资金的通知》要求，回购商品房作棚改的安置房总投资的比例可以达到40%。财政部部长楼继伟在2014年12月度的全国财政工作会议表示，政府可以购买服务方式盘活存量房。住建部也支持各地通过购买方式，把适合作为公租房或者经过改造符合公租房条件的存量商品房，转为公共租赁住房。因此，回购商品房作为保障性住房应该是未来几年保障房发展趋势之一。

目前正在试点回购商品房充当保障房的省份（自治区）有四川、安徽、江苏、辽宁、内蒙古自治区、贵州等。相比而言，此政策在二三线城市接受度高，在一线城市实行不理想，主要原因可归咎于一线城市商品房需求比较强劲，开发商参与回购商品房充当保障房意愿较低。

2、由实物分配转向货币补贴

由实物保障向货币补贴的公共租赁住房模式是一个伟大的转变。住建部在2015年1月发布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》指出，鼓励和支持符合公共租赁住房保障条件的家庭，通过租赁市场解决住房问题，政府按规定提供货币化租赁补贴。几年前住建部就表示，“十二五”末以后，中国住房保障方式将逐步转到货币补贴为主。采用按不敷之需货币补贴，会节省一半以上资源，省下来的资源，可用来把保障延伸到那些还未受保障的居民，以及用来提高保障水平。同样能提升效益的是，政府挑哪块地建成什么样的房的角色，将由市场竞争取代。

以货币的方式来对低收入阶层进行住房补贴，这种思路最早见于美国经济学家弗里德曼的“租房券”。弗里德曼提出了一个非常有创见的想法：由政府给没有住房的低收入群体一定金额的租房券，由其自己来决定在哪选择租房，而房东则凭借租房券向政府领取财政补贴。这个做法的好处是避免让政府承担过多的财政压力，甚至酿成金融风险；同时居住者有了选择的自由，从而大大提高政府工作效率。因为在目前的保障房体系下，大多数由政府运营的保障房都是集中固定在一个区域，主要是偏远郊区，而这些区域可能并不是一个合适的就业地点。

另外，近几年各地政府在出让部分居住用地时，要求开发商配套部分保障房，甚至把竞配保障房面积作为土地竞标的一个内容，这就形成了保障房的分散建设，甚至在高档住宅项目中也配套了部分保障房，必然造成将来的贫富混居于一个小区，将来会在物业管理方面产生矛盾和困难，比如保障房住户物业费收取不易，那么政府未来是否还得补贴物业公司？随着几年之后大量配建保障房小区投入使用，类似矛盾将来越来越多的出现。

可以大胆预期，货币补贴将让更多中低收入者都买得起房，有助纾解贫富不均与完善社会保障，以至于带动内需、巩固公共财政、稳定房地产市场。不过即便如此，在实际运行过程中还是有很多问题需要解决。

所以，不难预见，未来以货币补贴为主的住房保障系统，具备按不敷之需提供，操作简单，给保障群体较多选择，能最有效地运用资源，应该也是未来几年保障房发展趋势之一。

3、棚改、农村危房改造加快推进

2013年7月12日国务院出台的《关于加快棚户区改造工作的意见》提出，2013年至2017年要完成改造各类棚户区1000万户的目标。2014年8月，国务院办公厅印发《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，部署有效解决棚户区改造中的困难和问题，进一步加强棚户区改造工作，扎实推进改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村。住建部也表示，努力实现2015年基本完成林区、垦区棚户区改造任务，2017年基本完成独立工矿区棚户区改造任务。从而拉开了快速推进棚改建设的序幕。

从棚户区投资层面来看，《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》要求对棚改加大金融支持力度，进一步发挥开发性金融作用。国家开发银行成立住宅金融事业部，重点支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。鼓励商业银行等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造项目。国家开发银行2014年为棚改提供了4000亿元的资金支持，2015年，还将投入4000亿元～5000亿元棚改资金，确保各地棚改项目如期进行。

从棚户区改造建设用地供应情况来看，棚户区改造安置住房建设用地已被纳入当地土地供应计划，做到优先安排、优先供应、应保尽保，能较好地保证棚户区改造工作的实施。

截至2014年底,我国已经启动改造各类棚户区约2100万套。从现在到2020年,还有约2000万套的棚户区需要改造。2015年计划开工的700多万套保障房中有七成以上是棚户区改造住房，且在年内要基本建成480万套。因此，棚改的加快推进应该也是未来几年保障房发展趋势之一。

另外，自2008年中央支持贵州省率先开展农村危房改造试点起，2008年至2014年中央累计安排1191.72亿元补助资金支持农村危房改造。其中，2014年中央安排补助资金230亿元，支持全国266万贫困农户改造危房。截至目前全国共实施农村危房改造1684万，2015年全国计划改造农村危房超过300万户，初步估算2015年至2020年全国还需改造农村危房2700万户。由此可见，县域、农村、乡镇地区的住房改造，也是未来几年的一项重要工作。

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